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      我國已經進入了一個經濟增長方式轉型時期。從國際經驗看，經濟增長方式轉型必然伴隨產業結構的轉型，隨之而來的則是結構性失業的相應增多。目前節能減排已經列為促進我國經濟增長方式轉型的突破口，作為其中一項重要任務，高耗能產業中的小企業(如小鋼鐵、小火電、小造紙等)將被大量地淘汰。

　　由于中小企業已經成為吸納新增勞動力的主渠道，隨著節能減排政策的不斷推進和落實，就業壓力必然相應增長。在這樣一種形勢下，如何保持就業人數的持續增長，實現“魚”和熊掌”兼得？毫無疑問地構成了一個世紀大難題！

　　1、就業人數增大，壓力仍未緩解

　　數據顯示，去年是國家推行積極就業政策以來形勢最好的一年，第一次新增崗位數突破1000萬個，達到1184萬，這是歷年來新增就業最多的一年。失業率4.1%，低于去年年初預計的4.6%。2007年一季度，全國累計實現城鎮新增就業267萬人，完成全年計劃900萬人的30%。下崗失業人員再就業120萬人，完成全年目標任務500萬人的24%。其中就業困難人員再就業34萬人，完成全年目標任務100萬人的34%。今年一季度總的就業情況好于往年，就業再就業工作取得新進展。

　　但總體而言，勞動力的供給仍大于需求。103個城市中，用人單位通過勞動力市場招聘各類人員約338.5萬人，進入勞動力市場的求職者約347萬人。求職倍率約為0.98。在本季度與上季度相同的85個城市中，本季度的需求人數、求職人數分別比上季度增加了31萬人和14.7萬人，各增長了11個和4.9個百分點；而與2006年第一季度相同的88個城市相比，本季度需求人數和求職人數基本持平。可見，我國就業壓力并未緩解，就業形勢依然嚴峻。根據勞動和社會保障部公布的信息，今年城鎮新增求職人員將達到2400萬人，其中全國高校畢業生總數預計將從去年413萬人增加至495萬人。如果按完成城鎮新增就業不低于900萬人的目標，加上一部分退休人員所騰出來的就業崗位，大致能夠實現1200多萬人的就業，仍有相當部分人面臨就業難題。

　　2、促進就業增長面臨的困境

　　我國是一個人口大國，人力資源十分豐富。從明朝中葉開始，中國一直面臨著巨大的人口壓力。這種壓力過去曾經表現為人地矛盾，現在則表現為一種勞動力與資本、技術的沖突。國家間的競爭，使得中國選擇了一種注重效率的趕超戰略。政府在產業政策的推行中，更多的是試圖用資本和技術來替代勞動力，在經濟規模和增長速度基本保持不變的目標約束下，產業結構調整會加劇勞動力的分化并加劇失業。

　　1、經濟增長對就業的拉動減弱

　　長期以來，中國保持了比較高的經濟增長速度，依靠經濟擴張帶動就業。但是，就業增長彈性系數從20世紀80年代的平均0.32下降到90年代的平均0.1左右，即使保持現在的高經濟增長速度，每年新增就業崗位也只有800萬個左右。目前我們不得不注意的一個事實是，經濟增長未必帶動就業的增長，經濟增長過程中出現的資本深化現象，正迫使企業為提高競爭力而減少用工。正如經濟學家胡鞍鋼所說，中國正處于低級發展階段的制造業，已經不能作為就業機器，而且在排斥就業。因此，如果不改變發展模式、政策不做比較大的變化的話，簡單地以擴張經濟增長來解決就業問題可能效果會打折扣。

　　2、產業結構升級與擴大就業存在一定的矛盾

　　就業與產業結構變遷的緊密聯系是不言而喻的，克拉克、庫茲涅茨等人的研究也說明了這一點。總的說，產業結構變遷對就業的影響是雙重的。從正面影響看，首先，產業結構的演進會推動經濟增長，而經濟總量的增長會提供更多的就業機會；其次，隨著一、二、三產業之間比重的此消彼漲，第二產業，尤其是第三產業將吸納越來越多的農村剩余勞動力，使經濟步入良性循環，從而大大改善就業狀況。當然，產業結構的變遷可能也會對就業構成一定的負面影響。首先，產業結構的改變將導致勞動力在不同產業間的轉移，而不同的產業對勞動力的技能要求是不同的，勞動力對新技能的掌握又常常不是短期內能達到的，尤其是產業結構是逐步向高度化方向演進的，相對衰退的產業而言，新興產業對勞動力知識和技能的要求大大提高，造成勞動力的需求結構與供給結構脫節；其次，在產業結構高度化過程中，部分勞動密集型產業會逐步被資本密集型產業所取代，從而出現機器排擠勞動力的現象，造成就業彈性下降。因此，產業結構的變遷可能會導致結構性失業的出現，而低素質勞動力又必然成為失業大軍中的主力軍,據世界銀行資料，1997-1999年間，高收入國家的失業人員中，27.3%僅受過初等教育，41.2%僅受過中等教育；同期歐洲貨幣聯盟的失業人員中，42.3%僅受過初等教育，42.8%僅受過中等教育。

　　20世紀90年代以來，中國經濟改革中長期積累的結構性矛盾日益突出，加之在世界性產業結構演進的推動下，中國加大了經濟結構調整的力度。穩定鞏固第一產業、調整提升第二產業、大力發展第三產業政策的實施，必將帶來就業結構的大變動。（1）第一產業的農業部門還是低層次的墾殖，農民的收入水平遠低于現代工業部門的工資水平，現行政策、體制自然驅使大量的農民向工業部門轉移。大量農村勞動力進入城鎮，加劇了城鎮日益緊張的就業問題。（2）第二產業特別是制造業由于結構性供大于求，致使傳統產業部門的失業下崗人數大增。加之行業科技水平的提高，使得改造后的企業和新辦企業吸納勞動力的能力在下降。（3）第三產業雖是吸納勞動力的主要場所，近年的增長速度也較快，但其包袱較重，以及受其他因素的制約，因而吸納新增人數有限，不足以解決其他產業轉移的人員。

　　3、勞動就業結構滯后于產業結構的變化

　　從國際橫向看，與世界其他國家相比，我國就業結構滯后于產業結構。多國模型表明，隨著人均GDP的增加，世界其他國家第二、第三產業的結構偏差都是不斷變小的，說明了這兩個產業吸納的勞動力的比例正逐步與產業創造的產值比例相匹配。但是在我國經濟發展過程中，產業結構和就業結構的關系有著不同于其他國家經驗的兩個重要方面：第一、與相同經濟發展階段的其他國家相比，中國的三個產業結構偏差大于其他國家。第二、隨著經濟的發展，中國結構偏差趨向均衡的速度大大慢于其他國家。

　　中國的結構偏差大并且趨向均衡的速度慢，在一定程度上說明我國勞動就業的困難所在：從靜態的角度看，勞動力在三個產業上的配置問題，主要表現為第一產業吸納過多的勞動力，而二、三產業卻吸納勞動力不足；從勞動力配置的動態調整看，中國存在著勞動力從第一產業向第二產業，再從第二產業向第三產業轉移過慢的現象。

　　4、促進就業仍有體制、政策約束

　　在西方市場經濟國家，就業被列為財政政策和貨幣政策的首要目標。這些國家無一例外地根據就業信號作出反應，爭取財政手段或貨幣手段，通過提高政府購買水平，提高政府轉移支付水平，采取減稅措施，增加貨幣供應量，降低利息率，以刺激總需求，提高就業水平。但從目前中國的現實情況看，貨幣政策對擴大就業作用不大。原因在于貨幣政策的傳導體制有著非常嚴重的缺陷。從銀行的組織結構看，“總行-分行-支行-營業點”式的條條性和全國性的銀行較多，地區性、社區性的銀行較少；大中銀行較多，中小銀行幾乎沒有。在這樣的銀行結構和體制下，貨幣流動都會呈現出以下一些特點：從農村、小城鎮流向大中城市，從西部不發達地區流向東部發達地區勢；流向微型和中小企業的貨幣數量少，，面向特大和大型企業的流量大；向能增加就業的社會企業流動較少，向政府投資的交通、城建等后續增加就業較少的項目流動較多；向壟斷性的、不斷向外減人的國有和國有控股企業流動較多，向能增加就業的非國有的加工企業流動較少。因此，中國中央銀行實行收縮政策，會影響一部分就業，但擴張并不能顯著地增加就業。

　　從財政體制和政策看，對鼓勵創業和擴大就業也并不十分有利。稅收的大部分來自于投資和企業的生產經營，能擴大就業機會的投資、創業和經營稅賦重，而在經濟活動中并不直接創造就業的環節上，其收稅（比如財產稅、消費稅和個人所得稅）在全部稅收中所占比重卻較小；非生產經營的投資和房地產等稅費較輕，而生產經營的投資和房地產稅費較重；不能增加就業的特大和大型企業相對于個體、微型和中小企業，政府各部門的收費相對要少得多，特別是不向工商管理部門交個體經營和企業管理費，也不交市場管理費，并且個人所得稅一項，要比資本密集的特大和大型企業多得多；由于實行的是生產型增值稅，投資設備和廠房在稅收中不予抵扣（除試點外），導致企業投資負擔較重，進入市場的資金門檻和成本較高；即使對于大學生、復員軍人、下崗職工進行的創業優惠，也是特惠制，而不是對所有的能增加就業的個體、微型和中小企業實行普惠制。從美國政府的稅收結構來看，聯邦稅收以個人所得稅、社會保障稅和公司所得稅為主，其中個人所得稅約占一半；社會保障稅約占30%；公司所得稅約占10%。美國的州稅和市縣稅則以財產稅、銷售稅和個人所得稅為主，三者之和約占75%～80%，從企業中收的很少。可以看出，美國的稅收中，公司稅只占很少的一部分，這是一種鼓勵創業、投資和企業經營的稅收機制。與美國的稅制比較，中國的稅收制度對擴大就業并不十分有利。

　　3、促進就業增長的建議

　　失業問題的解決涉及到一國經濟發展戰略的指導思想、經濟結構、產業結構、投資結構、教育結構、市場體制等一列深層次的體制性、制度性等方面的問題。我們應該根據中國國情，充分借鑒各國經驗，制定促進就業的經濟發展戰略和積極的就業政策，以有力促進我國經濟社會協調發展。

　　1、把充分就業作為政府宏觀調控的優先目標

　　首先，就業是社會和政治穩定的關鍵因素。2001年底國際勞工組織召開“全球就業論壇”會議通過的《全球就業議程》指出：“工作是人們生活的核心。不僅是因為世界上很多人依靠工作而生存，它還是人們融入社會、實現自我以及為后代帶來希望的手段。這使得工作成為社會和政治穩定的一個關鍵因素”。歷史經驗證明，只有人民安居樂業，才能長治久安。其次，就業是民生之本。就業的狀況、就業率是效率與公平的結合點。作為一個發展中國家追求效率和GDP增長，是理所當然的，具有充分的合理性；但就業率過低導致收入差距的拉大，貧富差距太大會使效率所導致的社會環境發生變化。而擴大就業，降低失業率是縮小貧富差距的重要途徑。當前在我國就業矛盾十分突出的狀況下，政府應把就業作為經濟社會發展的基本優先目標來考慮，將擴大就業和老百姓的真正富裕作為政府工作政績的主要考核指標，把經濟社會的發展戰略由追求速度為主要目標，轉向以創造就業為主要目標。

　　從經濟增長與就業的關系看，增長是就業的必要條件，沒有經濟增長，就業的擴大就成為無源之水、無米之炊。但經濟增長卻不是就業的充分條件，即不是什么樣的經濟增長都具有同等的促進就業效果，也不是僅僅依靠經濟增長就可以擴大就業和治理失業。只有將治理失業和擴大就業作為政府工作的重要內容和獨立目標，而且是政府工作的優先目標，這樣經濟增長才會與擴大就業相得益彰。從國際經驗看也是如此。國外許多國家政府都是把擴大就業作為優先目標，而不是把經濟增長作為優先選擇或者帷一目標。

　　2、協調就業結構與產業升級

　　經濟發展是促進就業的根本途徑。在經濟發展的過程中，就業結構與產業升級的協調互動，是有效促進就業與優化產業結構的必然要求。就業結構與產業結構調整之間是互相適應與互相制約的關系，兩者以收入與消費為媒介，共同影響經濟增長。但是，市場調節往往有局限性，為促進就業結構與產業升級協調互動，就有必要在經濟發展的過程中貫徹落實科學發展觀，統籌兼顧，協調一致，既充分發揮就業結構變動與產業升級對經濟發展的促進作用，實現經濟的全面、協調、可持續發展，也要注重在經濟發展的過程中不斷促進就業結構與產業結構的優化。

　　這就需要政府在解決就業問題的過程中，以經濟發展促進就業，充分發揮勞動力市場配置勞動力資源的基礎性作用，改進、提高政府促進就業的方式與效率，在以經濟手段與市場手段調控就業總量的基礎上，重點解決結構問題，努力實現產業結構優化與升級。

　　從就業結構角度而言，政府應注重就業促進策略的層次性與短中長期的有效結合，制訂積極促進就業的產業政策，努力擴大廣就業行業與勞動密集型行業的發展，發揮中小型企業與微小型企業吸納就業的重要作用，培育促進就業的城市精神與新型文化，有效提高勞動力的人力資本水平與就業、創業與職業轉換能力。

　　3、加大教育投入，調整教育結構

　　諾獎得主阿瑪蒂亞.森在《作為能力剝奪的貧困》指出，教育作為一種基本能力，其被剝奪與否，是衡量社會是否提供給底層一條改變其命運的通道以及政府的公共政策是否得當的核心因素所在。許多貧苦子弟正是希圖通過接受教育實現“知識改變命運”。但因教（育）致貧的現象卻使不少貧苦子弟接受教育的機會大大減少。數據顯示，在北京高校大學生中，上個世紀80年代，來自農村的學生占到30%，90年代中期只占到17%了，現在則低于15%。讓人不堪重負的高昂學費是農村生源驚人遞減的重要原因之一。

　　而從長期看，加大人力資源開發力度是解決就業問題的根本之策。根據知識在經濟中所起的作用越來越顯著的趨勢，經濟學家所獲得的一個較為一致的結論是，一些低技能的勞動者將在勞動力市場的競爭中處于越來越不利的地位。因此，如果我們不能通過教育、培訓等手段提高勞動力的素質，那么，勞動力就很難隨著產業結構變化、升級而順利轉移，從而使大量的勞動力擁擠在相對狹窄的就業空間，使就業問題變得更為棘手。國外的經驗表明，人力資源開發是實現有效就業的前提和基礎，并具有較強的就業擴大效應，特別是在就業結構非農化大轉換時期，這種效應尤為突出。應該講，為解決就業特別是大量農村剩余勞動力轉移問題，加大人力資源開發力度是必要條件，長期看除此別無他法。因此，目前，首要的是加強教育特別是農村基礎教育建設，加大投入力度。

　　同時，下大力氣調整我國目前的教育結構，大力發展職業教育特別是中等職業教育。加大政府在職業教育方面的投入，建設一批高質量的中高級技工學校，職業教育特別是中等職業教育應主要面向農村。要大力改革現行中等職業教育，培養技能型教師，更新教材，縮短教育年限，最大限度地降低學費，調整專業，使之與勞動力市場的需求相適應。此外，為解決農村青年無力承擔學費的問題，可考慮將助學貸款擴大到中等職業教育。

　　4、加快稅制改革步伐，減輕個體戶、小企業的實際稅負

　　正如上文所言，目前的財稅體制對促進就業仍有不少不適應之處，為此，應加快稅制改革步伐，由生產型轉向消費型。特別是針對我國就業壓力大的現實，應大幅減輕個體戶稅負，同時透明定稅，減少腐敗滋生空間。對于小本經營者，失業人員或大學生自謀職業者，只要能給自己投保，也可一律免稅若干年。如果個體戶生存環境寬松，就業大難題將會得到一定的緩解。反之，竭澤而漁，干個體不如吃低保，國家收上的稅，不夠社會保障的開支，最后，還得政府花錢“買崗位”，安排再就業，就有點得不償失。

　　5、有序發展中小金融機構

　　我們知道，中小企業作為活躍市場的基本力量，容納了社會上大多數的就業人員，成為就業主陣地。在美國，2000多萬個中小企業，占全國企業總數的98%，提供的就業機會占到了服務業的60%，制造業的50%和工業的70%。在日本，中小企業從業人員占總從業人數的78%，在歐盟，中小企業創造的就業機會達到了70%。為此，中央和國務院總是寄希望于大型銀行，每年都要求它們給中小企業貸款，以促進創業和擴大就業，但總體上看作用有限。結構決定功能，這些縱向的特大和大型全國性銀行，基本上不可能給地方的個體、微型和中小企業貸款。因為特大和大型銀行對于分散的微型和中小企業貸款，相對成本太高，風險分散不容易控制，縱向的信息流動體制與橫向的信息處理需要不對稱，貸款審批和決策鏈太長，抵押資產繁雜而量小，從成本、收益和風險角度考慮，都是不值得的。因此，應該逐步改變目前這種過度依賴大銀行的金融結構，發展地區性的中小型銀行，為中小企業發展創造條件。

　　6、充分發揮我國勞動力資源的比較優勢，多層次多渠道多形式地創造就業崗位

　　首先，產業政策要顧及就業問題。無疑，利用投資提升產業和產品結構、檔次是正確的，但要結合實際，要與中國目前的要素結構相匹配，否則可能會適得其反，特別是在目前中國就業壓力增大的情況下，更應該注意到這一點，因此產業政策的偏移不能僅僅注意高科技，而且對勞動密集型的符合勞動力素質結構的無污染的有效益的行業、企業也要予以鼓勵和支持。其次，在企業規模上，在做大做強大企業的同時，要注重扶持中小企業的發展；在經濟類型上，注重發展非公有制經濟的發展；在就業方式上，注重采用靈活多樣的形式，廣泛推行臨時工、小時工、季節工和彈性工作制。另外，要在技術服務，信息咨詢和人員培訓方面加大扶持力度，完善就業服務體系，加強職業教育和技能培訓，幫助特殊困難群體就業。（胡少維 高輝清 郝彥菲）